Критерием эффективности любого государства может быть его бюджетная политика. Можно сравнить ее с барометром, сейсмографом либо иным чутким прибором, и эти сравнения будут истинны. Заложенные в ней параметры определяют наличие инвестиционных стимулов и потенциала вложений, степень государственной независимости и обороноспособности, наконец, место и роль страны в региональных международных отношениях.
Когда речь идет о бюджетных ресурсах, то необходима как минимум двухмерная характеристика этих денежных потоков: их количество и качество. Еще в середине прошлого века бюджетная политика СССР постепенно переходила на бюджетирование, ориентированное на результат. Почему мы к этому не переходим? Не эффективно расходовать средства только для того, чтобы их израсходовать, это аксиома. Нужно ставить четкие, предметные задачи общереспубликанского масштаба. Только в этом случае бюджетная политика перестает рассматриваться как вещь в себе и становится инструментом политики государственного уровня. Когда ставятся понятные для людей задачи государству и они преломляются в бюджетной политике, то резко повышается доверие общества к власти. Потому что каждый гражданин, даже не обладающий специальными познаниями, видит, на что идут его деньги. Тем самым резко сокращается разрыв между обществом и властью, что является одной из самых больных проблем армянского общества.
Думается, бюджет не должен быть сакральным, таинственным документом. Он должен быть прозрачным и понятным. Но претворять эту идею в жизнь правящему классу очень не хочется. Ведь тогда все учитывают, например, сколько стоит содержание министерств, Национального Собрания, администрации президента и аппарата правительства. Фактически система бюджетных расходов в Армении — это реликт советского времени. Деньги тратятся не на предоставляемые государству или обществу услуги, а на сеть бюджетных учреждений.
Главная задача бюджетной политики — это качество расходов. И здесь у нас есть ряд системных проблем. Причем не просто технократического порядка — например, поставить конкретные задачи республиканского масштаба и определить пути их решения. Министерство финансов и экономический блок правительства продолжают идти по пути так называемого экономического эффекта кобры. В Индии в первые годы независимости резко увеличилось число смертельных случаев от укусов кобр. Решили выдавать премию каждому индийцу, который отловит определенное количество ядовитых пресмыкающихся. Но люди, вместо того чтобы ловить, начали разводить кобр. Это классический пример непонимания в определении методов решения проблемы.
Как известно, программа повышения эффективности расходов бюджета призвана решить несколько взаимосвязанных задач. Во-первых, обеспечить более тесную увязку стратегического и бюджетного планирования и бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей. Во-вторых, создать условия для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению государственных и муниципальных услуг. В-третьих, сформировать механизмы стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности расходов и проведению структурных реформ. В-четвертых, повысить прозрачность и подотчетность деятельности органов госвласти и местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.
Напомним, что во многих странах Юго-Восточной Азии, где побывали наши правительственные делегации, до двух третей рабочего времени в парламентах тратится на бюджетно-экономические вопросы, министры отчитываются перед депутатами под неусыпным присмотром прессы. Обязательны точные расчеты и прогнозы. К примеру, в парламенте Южной Кореи вместо маловразумительных и малопродуктивных "первого-второго-третьего" чтений строго действует логика трех этапов: санкционирование расходов — выделение ассигнований — выделение расходов. На первом этапе решается судьба программы: нужна — не нужна, сегодня или потом; это санкционирование расходов на предложенную программу. Исполнительная власть не может и цента израсходовать без санкции законодательного органа. После этого ассигнуются средства на выполнение всей программы, по полному ее жизненному циклу. Кстати, ассигнования не являются эквивалентом расходов, у них разная экономическая природа. "Живые" деньги появляются в третьей фазе, когда утверждаются расходы на конкретный финансовый год. Ход обсуждения, позиция отдельных депутатов полно отражаются в печати. Но контрольные возможности велики внутри самой описанной трехфазной процедуры: программа трижды или даже больше анализируется с разных сторон с учетом состояния бюджета и экономики страны. Эффективность обеспечена уже тем фактом, что весь бюджет Южной Кореи состоит из крупных программ — бюджетных категорий, которые делятся на более мелкие подпрограммы второго, третьего и т.д. уровня. При этом сохраняются, конечно, и ведомственная, и функциональная структуры расходных статей. Такое составление и исполнение бюджета по трем разрезам — тоже заслон злоупотреблениям. Но сложная техника дает возможность добиваться стратегии и реализации бюджетной "философии", бюджетной стратегии администрации президента. В Южной Корее она отчетливо регламентирована законами, набором национальных интересов.
В Армении ничего такого нет, поэтому у руководителей экономических ведомств довольно большая свобода планов и действий с ориентацией разве что на пожелания правящей партии, членами которой они являются. Со стратегией или тем более с бюджетной "философией" такой порядок совмещается совсем плохо, но, правда, и не обязательно ведет к неудаче или провалу. В Армении решающую роль играет бюджетное администрирование, собираемость налогов, их структура и ставки, обоснованность расходов, их соответствие бюджетно-хозяйственным целям государства и т.п. Однако, проявляя трогательную заботу об олигархах, государство охотно уступает там, где должно бы употребить силу и уголовное преследование. Недаром же в Южной Корее налогового инспектора боятся больше, чем сотрудника спецслужб.
Министерство финансов республики работает в обычной бюрократичной системе координат, обе оси которой направлены на расширение собственного влияния и величия, вне зависимости от того, нужно оно государству или нет. Поэтому вмешательство в деятельность министерства политиков, независимых экспертов воспринимается очень болезненно. Но при таком подходе бюджет, болванку которого готовит Минфин, получается вещью в себе. И никакого отношения к политике государства уже не имеет. В Сингапуре, например, бюджетирование четко работает на конечный результат только в том случае, если разделены три функции: целеполагание, исполнение бюджета и контроль. Если их совместить, то происходит конфликт интересов и вся система начнет работать только на то, чтобы сохранить статус-кво. Это как раз то, что мы имеет сегодня в бюджетной политике.
В стартовавшем бюджетном процессе Министерству финансов, как всегда, нужны грамотные и реалистичные оппоненты без грубо выраженных собственных финансовых притязаний. Бюджет должен выражать экономическую политику государства, а не только финансовую. То есть бюджетный законопроект должен быть вписан в стратегию экономического развития.
Анализ бюджетной политики правительства свидетельствует: времена, когда основной экономический закон страны верстался на мнении наиболее квалифицированных экономистов, прошли. Логика модернизации, логика бюджетной и налоговой реформы — одна и та же и для макроэкономического блока правительства, и для реалистичных аналитиков. В наиболее системном и очищенном от ситуативного лоббизма виде эта логика как раз и воспроизведена в этой статье.