«УПРАВЛЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТАМИ»

Предлагается реформа бюджетного процесса.
Вместо "управления затратами"
Состояние бюджетной системы Армении является важнейшим критерием экономической ситуации в стране. Ее можно сравнить с барометром, сейсмографом либо иным чутким прибором. Но все-таки важнейшая функция бюджета — регулирование экономики. Ведь заложенные в нем параметры определяют наличие инвестиционных стимулов и потенциала вложений, уровень социальной защиты граждан, степень государственной независимости и обороноспособности, наконец, место и роль Армении в регионе.
Начиная с 2004г. автор этих строк на страницах "ГА" предлагает реформировать бюджетный процесс. Суть предлагаемой реформы состоит в смещении акцентов с "управления затратами" на "управление результатами". Другими словами, не расходы ради расходов, а расходы ради достижения конкретных результатов. Конечно, бюджетное реформирование предполагает отказ от традиционного подхода. На первое место выдвигаются не индексация и поддержание сложившихся расходов, а четкая формулировка целей и задач деятельности государственной власти.
Новый подход даст право определять так называемые дробные позиции органам исполнительной власти каждого уровня. Одновременно с этим будут введены новый план счетов бюджетного учета и стандарты финансовой отчетности, которые позволяют начать переход к начислениям по международным стандартам. Все это повысит прозрачность бюджетной системы в целом. Что в свою очередь позволит сократить число бюджетополучателей на 10-15%.
Бюджет не должен быть сакральным, таинственным документом. Он должен быть еще и понятным. Но претворять эту идею в жизнь коалиционному парламенту и коалиционному правительству очень не хочется. Ведь тогда все узнают, например, сколько стоит содержание Министерства экономики и финансов с аппаратом более 700 человек (больше, чем в Госплане СССР) , Национального Собрания с аппаратом в 500 человек (цифра, почти равная количеству сотрудников аппарата Государственной Думы России или половине сотрудников аппарата палаты представителей Конгресса США).
Для начала можно провести эксперимент — отчеты министерств по новому принципу. Можно быть уверенным, что в ходе этого эксперимента будет выявлено, что все министерства и ведомства имеют большое количество непрофильных учреждений, не выполняющих те задачи и функции, которые предписаны им государством. Помимо этого имеется немалое количество бюджетных учреждений, у которых есть в наличии собственные небюджетные доходы. Они получают стопроцентное финансирование за счет внебюджетных источников, числясь при этом бюджетными учреждениями.
Программно-целевой метод в бюджетном процессе уже давно применяют США, Канада, Финляндия. "Азиатские драконы", страны Балтии и Казахстан.
Реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по нескольким направлениям. В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Армении к требованиям международных стандартов с учетом изменений и функции республиканских органов исполнительной власти. Второе направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, переход к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Почему Армения не следует проверенным образцам? Этому мешают либо некомпетентность разработчиков бюджета, либо нежелание реформировать бюджетный процесс, сделать его четким, прозрачным и долгосрочным. Фактически в течение 12 лет не было сделано ни одной попытки навести мостки согласия между армянскими бюджетом и здравым смыслом.Главная цель, поставленная перед правительством сегодня, — борьба с бедностью. Она, кстати, плохо сочетается с двумя другими: модернизацией экономики и повышением ВВП. Логично было бы ожидать большего внимания со стороны правительственных финансистов к бедной части населения. Ничуть не бывало. Зарплату повышают высокооплачиваемым чиновникам и судьям. На фоне этих действий в высшей степени странно с бюджетной и макроэкономической точек зрения выглядит финансовая политика. Проявляя трогательную заботу о судьях, государство обещает уменьшить масштабы коррупции.
Итак, в качестве ключевого инструмента для обеспечения целевого характера деятельности субъектов бюджетного планирования должно быть предусмотрено использование докладов министерств и ведомств, где они описывают свою деятельность не в терминах сметы (то есть требовать бюджетные ассигнования на финансирование штатного расписания, коммунальных расходов, капитального ремонта и других статей) , а формируют бюджет, увязанный с приоритетами государственной политики и оказания конкретных государственных услуг.
В этой связи автор этих строк твердо уверен, что подавляющее большинство "коалиционных министров" просто не в состоянии внятно сформулировать, на какой конечный результат ориентирована их деятельность, с какими целями расходуются бюджетные средства, какие задачи решаются с помощью использования собственных полномочий.
Огромной работы предлагаемые новшества потребуют от армянского парламента, от парламентской коалиции и вспомогательных служб. Мы очень часто ссылаемся на пример стран Балтии. Так вот в этих странах до двух третей рабочего времени в парламенте тратится на бюджетно-экономические вопросы, министры отчитываются и получают "4" или "5" не у своего же правительства, а у депутатов под неусыпным присмотром прессы. Обязательны точные расчеты и прогнозы. И сама схема обсуждений в парламенте построена намного целесообразнее и разумнее, чем в Армении.
Вместо маловразумительных "первого-второго-третьего" чтений у них действует строгая логика трех этапов: санкционирование расходов — выделение ассигнований — выделение расходов. На первом этапе решается судьба программы: нужна — не нужна, сегодня — или потом; это санкционирование расходов на предложенную программу — такие требования заложены во всех трех конституциях Балтии: премьер не сможет и цента израсходовать без санкции законодательного органа (вспомним, как у нас ежегодно варчапет своими решениями выделяет сотни тысяч долларов). После этого ассигнуются средства на выполнение всей программы, по полному ее жизненному циклу. Кстати, ассигнования не являются эквивалентом расходов, у них разная экономическая природа. "Живые" деньги появляются в третьей фазе, когда утверждаются расходы на конкретный финансовый год.
В Армении ничего такого нет, поэтому у руководителей экономического блока довольно большая свобода планов и действий и многие не гнушаются "побольше себе взять".
Многие экономисты, в числе которых и автор статьи, из года в год, что называется, с цифрами в руках свидетельствуют, что предлагаемые правительством мини-бюджетные проекты и утверждаемые на их основе государственные бюджеты РА не обеспечивают социально-экономическое развитие страны, ее продовольственную, экономическую и государственную безопасность в целом. Но "Васька слушает да ест". В правительственном проекте бюджета-2007 сохранены все пороки, присущие бюджету текущего года: не решается проблема социально-экономического выравнивания регионов, не инвестируются средства в развитие реального сектора экономики.